農地違章工廠問題整理評析(上)

一、問題整理  

民國(下同)108年10月3日台中發生農地工廠大火造成兩名消防人員殉職乙案，再度引起民眾對於政府就農地違章工廠管理之關注。違章工廠之所以數量如此龐大，原因很多，但主要在於地方政府怠於執法；而其之所以不執法，又在於地方政客之關說、護航。有了政客當靠山，業者得以便宜取得土地，發展事業，而其中更不肖者，更有可能進一步把成本外部化，偷排廢水到灌溉溝渠，污染農地並危及我們的食品安全；另一個主因在於，工業區土地取得不易，部份是因為工業區沒有為某些中小型企業規劃區位，部份是因為一些業者取得工業區土地後待價而沽，不事生產，造成雖然有許多工業區土地都已售出，卻仍大量閒置的狀態。無能力取得土地者，只好挺而走險，購買便宜農地蓋工廠，同時挺能夠幫他們忙的政治人物，造成農地中有工廠，工業區中有農作的亂象。在違法工廠數量龐大到政府不敢輕舉妄動，怕全拆了動搖國本之下，於是又有些有能力購買工業區土地的不肖業者，吃定政府不敢拆的心態，刻意購買農地來蓋工廠。這破窗效應，讓我們的農地更加滿目瘡痍；而這種環境成本的外部化，也導致不公平競爭，讓守法者吃虧，造成劣弊逐良弊的惡性循環。

二、政府政策

依108年7月24日「工廠管理輔導法」(下稱工輔法)立法理由：「於90年3月14日公布施行，歷經二次修正，最近一次修正公布日期為103年1月22日。查現行第33條及第34條有關劃定特定地區輔導未登記工廠之期間及補辦臨時登記工廠應取得土地及建築物合法使用證明文件之期間，將於109年6月2日屆滿。自臨時工廠登記制度實施以來，迄今已納管7千4百餘家業者，其投資改善消防、環保、水利或水土保持等設施，已有效管制對於環境之潛在污染風險及維護公共安全，亦兼顧地方經濟發展及民眾就業，並達到就地納管之效果。鑒於多數業者仍未覓妥適宜工業用地遷移，辦理土地使用變更審查程序難以如期完成；又行政院農業委員會於106年清查法定農業用地既存工廠，佔地約1萬4千公頃，推估目前全國應登記而未登記工廠家數約有3萬8千家，尚未納入政府管理體制，實有必要再繼續輔導並擴大納管範圍。為在經濟發展、居民就業、環境保護間取得平衡，故以「全面納管、就地輔導」為目標，採取分級處理、實質管理及輔導，以維持產業發展、加強環境保護與調和國土規劃，並減緩開發工業區供未登記工廠業者遷廠對農地之侵蝕效應，爰擬具「工廠管理輔導法」部分條文修正案。」：

  (一)以105年5月20日時間為界， 之後「新增」的未登記工廠，停止供電、供水及拆除。(工輔法第28條之1)

  (二)於105年5月19日前之既有的未登記工廠依污染業別分(工輔法第28條之1)：

• 中高污染工廠：輔導轉型、遷廠或關廠，否則停止供電、供水、拆除。
• 低污染工廠：提出工廠改善計畫，進入「特定工廠登記」程序。此類為主要輔導對象。輔導期限20年（即落日條款，工輔法第28條之5）。

   (三)中央針對地方不執法：得停供水電、鼓勵公民檢舉條款。

1.  中央機關得依法停止供電、供水。(工輔法第28條之3)
2.  獎勵並保密檢舉人。(工輔法第28條之12)

    (四)銜接「臨時工廠登記」制度： 已取得「臨時工廠登記」的業者2年內可申請「特定工廠登記」。(工輔法第28條之6)特定工廠如何輔導：

        1、第一階段：完成「特定工廠登記」(工輔法第28條之5)：

自108年6月27日修正之條文施行日起，「既有」「低汙染」2年內申請納管、3年內提出「工廠改善計畫」。最晚10年內完成環保、消防、水利等改善設施，並取得「特定工廠登記」。

        2、第二階段：成為合法工廠。

          (1)自108年6月27日修正之條文施行日起，20年內完成土地、建物合法化(工輔法第28條之10)：

• 大量違章工廠群聚地區：由地方政府規劃，採新訂都市計畫或開發產業園區，以整體方式處理。
• 零星農地工廠：擬具「用地合法計畫」申請使用地變更。

    (五)不合法但免受罰的「特定工廠登記」：

1. 取得「特定工廠登記」後，免受區域計畫法、國土計畫法、都市計畫法、建築法相關罰則(工輔法第28條之8)。
2. 「特定工廠登記」的限制：不得變更隸屬的事業主體、不得變負責人、不得變更合夥人（繼承者不受此限）、不得增加廠地、廠房及建築物面積、不得增加或變更為非屬低污染的產業類別、不得將工廠土地及建築物轉供他人設廠，及不得未履行地方政府核定工廠改善計畫附加之負擔(工輔法第28條之9)。

     (六)納管輔導金、營運管理金與回饋金：

1. 「納管輔導金」：年繳至取得特定工廠登記前(工輔法第28條之5)。並專用於未登記工廠之管理、輔導及周邊公共設施改善，並優先運用於廢（污）水處理及排放機制、空氣污染之改善(工輔法第28條之7)。
2. 「營運管理金」：年繳自取得特定工廠登記後，到工廠真正合法前。並專用於未登記工廠之管理、輔導及周邊公共設施改善，並優先運用於廢（污）水處理及排放機制、空氣污染之改善。(工輔法第28條之7)
3. 「回饋金」：於農地變更土地登記時繳交地方政府，並由地方政府撥交農業發展基金會，僅繳一次。(工輔法第28條之10)