農地違章工廠問題整理評析(下)

108年7月24日「工廠管理輔導法」修正評析說明：

      (一)補辦臨時工廠登記制度轉變特定工廠登記制度，擴大不適用區域計畫法、國土計畫法、都市計畫法及建築法等之範圍，使立法成為具文，並破壞法之公信力：

依103年1月22日修正工輔法第33條及第34條條文可知，政府輔導未登記工廠合法經營之要件，限在特定地區內，且於97年3月14日前既有低污染之未登記工廠，其符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，於104年6月2日前，得向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記。

1. 原政府輔導未登記工廠合法經營限於「特定地區」，減少因遍地開花而對環境造成嚴重衝擊。然而新法採以「全面納管、就地輔導」為目標，並無「特定地區」範圍的限制，架空工輔法第34條第2項避免擴增環境污染及危害公共安全之立法目的。
2. 又取得特定工廠登記之工廠依工輔法第28條之8第1項與依工輔法第33條第2項規定取得補辦臨時工廠登記之工廠之效力相同，不適用區域計畫法、國土計畫法、都市計畫法、建築法等規定之限制。然法之公信力之建立，應限縮例外規範之適用範圍，以免造成法體例的例外與原則之倒置，讓人民在認事用法上有法規範之預見，然本次修法卻擴大前揭法律不適用範圍，將易導致人民對於法之不信任弊端。
3. 原本現行法已經規定要納管的期限為「97年3月14日」前可以辦理，現在則「放寬」期限到「105年5月19日」，使原本在97年3月14日之後即應拆除的工廠，因為這一次的放寬，反而讓97年3月14日之後到105年5月19日新增的違規工廠都可以進入申請合法工廠之程序。政策上廣納更多的新增的工廠，未申請輔導之工廠是否可以期待下一次的「特赦」？

      (二)對於現行合法登記工廠業者不公：

已取得合法登記工廠商業者，用高額成本購買工業用地，且工廠需通過環境影響評估、其等為遵守建築法規等所付出成本，與因為政府政策讓違法工廠申請為合法登記工廠之成本相比，顯然較高。而於違法工廠之輔導用地變更為適當使用分區或變更編定為適當使用地類別時，環團出示資料計算，違章工廠農地轉手，若以每坪價差8萬元計算，農地工廠就獲得3.4兆元的不當得利（1.4萬公頃 X 3025坪/公頃 X 8萬），以3.8萬家違章農地工廠計算，等同政府圖利每家違章農地工廠9千萬元。當違法工廠獲得這些不義鉅款，其將更有強大的財力與資源與合法登記廠商競爭，此更會造成合法廠商經營的困難。

      (三)相關申請程序之規範，未盡完善，並且因為規範時程過於籠統，易導致政府各單位間之權責不明：

1. 本次修法是以「工廠改善計畫」作為管理的關鍵，既有未登記工廠申請納管後，要提出工廠改善計畫，並且經過核定之後二年內完成改善（工輔法第28條之5參照）。然經核定之後，還是未完成改善或未依計畫改善，其法律效果為何？究竟是可以一直補正？還是持續改善？雖然同條第6項規定：「未於施行之日起十年內，取得特定工廠登記者，其工廠改善計畫之核定自期限屆滿之日起失其效力。」那是否代表，工廠只要於實施之日起10年內就可以一直拖，一直補正？而核定的期限沒有規定，是否表示又可以拖一陣子？
2. 具申請納管資格之工廠為低污染產業別之工廠，既然是低污染，工廠需要10年才能完成改善嗎？這10年間，接臨農地種植的農作物食安問題如何讓人放心。
3. 依此次修正之立法理由可知，使違章工廠取得特定工廠登記，僅為兼及保障員工就業等考量之權衡手段，然工輔法第28條之5第7項卻僅規定特定工廠登記之有效期限，未明文要求取得特定工廠登記之工廠逐年回復農地生產能力比例，反而，依工輔法第28條之10使違章工廠就地合法，似乎有本末倒置之嫌。
4. 又規範目標時程太籠統，在執行績效上，根本無法究責，應要求政府列出具體按年執行方案，使每年都必須要有輔導、遷廠、關廠的具體進展目標，讓各部會與地方政府都有明確責任。

      (四)未就配合政策輔導之特定工廠登記日後發展，建立完善的配套措施：

依工輔法第28條之10規定第1項及第4項規定，可能產生取得特定工廠登記之工廠完全接受及配合政府輔導，在花費許多勞力時間費用的情形下，仍可能無法因土地變更為適當使用區分或變更編定為適當使用地類別而成為合法工廠。然對此類工廠日後的發展，綜觀此次修法，未有任何相關配套措施，反而有變相鼓勵取得特定工廠登記之工廠毋庸配合政府政策輔導之嫌。

      (五) 本次修法未將「公民訴訟」條款納入：

公民團體屢次要求「工輔法」納入「公民訴訟」，讓違章工廠周遭的居民和公民團體，透過司法救濟，要求地方政府積極執法。而經濟部政務次長王美花認為已有檢舉機制(工輔法第28條之12)，不需增設「公民訴訟」。然依行政訴訟法第9條：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」規定，具提起公民訴訟的當事人適格，需法律有特別規定。然工輔法未將「公民訴訟」條款納入規範，將造成一般人民無法經由司法救濟方式為違章工廠之監督，僅憑主管機關之行政權行使，是否足以對違章工廠為完善之監督，仍有疑慮。

      (六)回饋金細節未定：

有認為回饋金應從「臨時工廠登記」所採用的公告土地現值50%降至5%，然此由回饋金的性質判斷，該等回饋金的性質為何？是一種土地使用變更的土地增值利益的「回饋金」？還是一種因為土地開發所生的公共設施服務水準的負擔？前者是未登記工廠因為土地變更，從農地變建地（工業用地）的土地變更暴利；後面是未登記工廠因為上班、運輸、交通等對於周遭一般人的道路、消防、停車等公共設施服務水準的壓縮，而需要負擔相關公共設施的費用。另外，農地違規工廠更是對於農業生產環境、自然生態的損害與破壞，並且影響附近居民的健康、安全等，此種對於自然環境與人們健康安全的「衝擊」，是否應該由未登記工廠的廠商負擔？否則遭殃的不就是違規工廠附近的生態環境、農民、居民，甚至是合法的工廠，都會因為違規工廠而受到影響，該影響是否應該將外部成本「內部化」，透過「肇因者付費」的精神，讓造成原因的人去負擔更多的社會成本？